一、簡(jiǎn)介

　　長(zhǎng)期以來，學(xué)術(shù)界乃至社會(huì)各界對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的含義認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)兩者的關(guān)系存在誤解。需要認(rèn)真分析其來龍去脈，在搞好規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)學(xué)術(shù)討論。上海拆遷律師電話

　　小城鎮(zhèn)規(guī)劃要區(qū)分行政建制鎮(zhèn)的規(guī)劃與作為政策對(duì)象的重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃要區(qū)分鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)的規(guī)劃與作為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的鄉(xiāng)村規(guī)劃。這樣，既有利于回顧反思以往的規(guī)劃實(shí)踐，也便于更好地理解國(guó)土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容。

　　二、小城鎮(zhèn)規(guī)劃

　　1.小城鎮(zhèn)的理解

　　小城鎮(zhèn)的概念由費(fèi)孝通教授提出，認(rèn)為小城鎮(zhèn)是一種比農(nóng)村社區(qū)高一層次的社會(huì)實(shí)體的存在，這種社會(huì)實(shí)體是一批并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人口為主組成的社區(qū)。然而，它們與城市還有一定的差距。因此，小城鎮(zhèn)客觀上處于城鄉(xiāng)過渡的中介狀態(tài)。

　　城市與鄉(xiāng)村的劃分是個(gè)大難題，卻又非常重要，否則，城市化的概念就成了問題。從學(xué)術(shù)研究的角度看，城鄉(xiāng)劃分需要區(qū)分實(shí)體意義、行政意義和功能意義，不能以偏概全。與此對(duì)應(yīng)，小城鎮(zhèn)可以作為居民點(diǎn)、作為管理單元、作為政策對(duì)象來分別理解。關(guān)于小城鎮(zhèn)的許多爭(zhēng)議都與沒有區(qū)分三者的不同特點(diǎn)有關(guān)。

　　2.小城鎮(zhèn)規(guī)劃的爭(zhēng)議

　　20世紀(jì)末，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段、迫切需要擴(kuò)大消費(fèi)，小城鎮(zhèn)成為帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，將小城鎮(zhèn)發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，要求科學(xué)規(guī)劃，合理布局，注意節(jié)約用地和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，避免一哄而起。

　　但是，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的范圍存在著爭(zhēng)議，主要有兩種看法。一是狹義的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，指的是行政上與鄉(xiāng)平級(jí)的建制鎮(zhèn)的規(guī)劃，包括鎮(zhèn)域規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃。在這種情況下，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃等同于鎮(zhèn)的規(guī)劃。二是廣義的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，向上擴(kuò)展到縣城所在地鎮(zhèn)的規(guī)劃，因?yàn)橛胁簧俚目h級(jí)市是“縣改市”，這類小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與縣級(jí)市的規(guī)劃類同；向下延伸到集鎮(zhèn)的規(guī)劃，又因?yàn)橛写罅康逆?zhèn)是 “鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，這類小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與鄉(xiāng)的規(guī)劃交叉。這兩種看法雖然范圍不同，其實(shí)思路是相同的，就是都將現(xiàn)有的行政管理單元作為考慮問題的前提。

　　3.小城鎮(zhèn)規(guī)劃的作用定位

　　關(guān)于小城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍的爭(zhēng)議，實(shí)際上也是關(guān)于發(fā)展重點(diǎn)的爭(zhēng)議。小城鎮(zhèn)規(guī)劃乃至小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的主要原因是誤將作為居民點(diǎn)和管理單元的現(xiàn)有小城鎮(zhèn)，與作為政策對(duì)象的小城鎮(zhèn)混為一談。

　　作為居民點(diǎn)的小城鎮(zhèn)是客觀存在，既不可能消失，也不可能承擔(dān)過多的功能，因?yàn)榫用顸c(diǎn)體系是由眾多的自然、社會(huì)和人文因素逐漸促成的。學(xué)術(shù)研究需要從實(shí)體意義進(jìn)行識(shí)別。作為管理單元的小城鎮(zhèn)是根據(jù)治理需要?jiǎng)澏ǖ?，具有更多政治、人為的因素，?zhēng)議是難以避免的，例如，“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”“移民建鎮(zhèn)”，就屬于管理單元的調(diào)整。學(xué)術(shù)研究需要為此提供依據(jù)，而不是被動(dòng)地作為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源。作為政策對(duì)象的小城鎮(zhèn)是某種政策適用范圍的界定，這雖然也是治理手段，但是時(shí)效往往更短，具有更多的公共權(quán)力動(dòng)態(tài)干預(yù)的特征，如“試點(diǎn)鎮(zhèn)”“特色小鎮(zhèn)”“歷史名鎮(zhèn)”。學(xué)術(shù)研究需要對(duì)此進(jìn)行引領(lǐng)，而不是“跟風(fēng)”。

　　因此，從行政建制角度對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的界定，恰恰是小城鎮(zhèn)規(guī)劃成為問題的起因。如果將現(xiàn)有的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)作為規(guī)劃對(duì)象，不管是狹義還是廣義理解，都沒有抓住小城鎮(zhèn)規(guī)劃的要害。其實(shí)，小城鎮(zhèn)所包括的具體對(duì)象并不是最重要的，無需人為劃分。關(guān)鍵是要通過小城鎮(zhèn)規(guī)劃這個(gè)手段，在不同地區(qū)的不同發(fā)展階段選取發(fā)展重點(diǎn)。否則，小城鎮(zhèn)規(guī)劃與已有的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)規(guī)劃有何區(qū)別呢？只有把小城鎮(zhèn)放在縣市域甚至更大范圍的城鎮(zhèn)體系中去考察，才能認(rèn)清小城鎮(zhèn)的功能，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性才能增強(qiáng)，布局才更加合理。因此，小城鎮(zhèn)規(guī)劃首先應(yīng)當(dāng)是更大空間范圍的區(qū)域規(guī)劃。要區(qū)分位于大中城市規(guī)劃范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)、可作為大中城市衛(wèi)星城的小城鎮(zhèn)、主要是為鄉(xiāng)村服務(wù)的獨(dú)立小城鎮(zhèn)、在城鎮(zhèn)體系中具有特殊區(qū)位條件的小城鎮(zhèn)等不同情況，分別在不同的空間層次開展規(guī)劃。這樣，才能符合中央“避免一哄而起”的基本要求。

　　小城鎮(zhèn)規(guī)劃的提法，源于學(xué)術(shù)界城鄉(xiāng)關(guān)系的討論，興于政府小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，應(yīng)理解為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)實(shí)踐的一項(xiàng)任務(wù)，也是政府組織開展的一項(xiàng)工作。從學(xué)術(shù)研究角度看，小城鎮(zhèn)規(guī)劃不構(gòu)成學(xué)科專業(yè)；從社會(huì)共識(shí)角度看，也沒有法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持。從城鄉(xiāng)關(guān)系和城鎮(zhèn)化的角度，小城鎮(zhèn)規(guī)劃更多地應(yīng)當(dāng)理解為鄉(xiāng)村中心規(guī)劃，同時(shí)也是城市與區(qū)域規(guī)劃的延伸和具體化。
 

　　三、鄉(xiāng)村規(guī)劃

　　1.農(nóng)村與鄉(xiāng)村

　　在我國(guó)，鄉(xiāng)村與農(nóng)村兩者經(jīng)常被相互通用，或混用。實(shí)際上，鄉(xiāng)村與農(nóng)村是有一定區(qū)別的，這涉及產(chǎn)業(yè)和居住形態(tài)的分類。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，指以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人聚居的地方。鄉(xiāng)村，是與城市相對(duì)應(yīng)的概念，指城市以外的地區(qū)。但是，什么是城市？如何識(shí)別城市地區(qū)？其困難程度，學(xué)人皆知。專業(yè)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)上說，城市指的是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口聚集為主要特征的居民點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)1989年版的《城市規(guī)劃法》，城市居民點(diǎn)包括設(shè)立城市建制的和設(shè)立鎮(zhèn)建制的兩類，即直轄市、市、鎮(zhèn)。這樣，在規(guī)范的政府文件中，城市變?yōu)槌擎?zhèn)，城市化表述為城鎮(zhèn)化?？墒牵陛犑?、市、鎮(zhèn)的行政范圍內(nèi)仍舊是有鄉(xiāng)村的。于是，就將市區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)作為城市居民點(diǎn)。

　　城市界定的困難其實(shí)也就是鄉(xiāng)村界定的困難。市區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)以外的地區(qū)一般稱為鄉(xiāng)村，設(shè)立鄉(xiāng)和村的建制。鄉(xiāng)村的居民點(diǎn)又有集鎮(zhèn)和村莊之分。集鎮(zhèn)通常是鄉(xiāng)人民政府所在地，或一定范圍的農(nóng)村商業(yè)貿(mào)易、行政服務(wù)中心。村莊又有自然村和行政村兩個(gè)不同的概念，自然村由若干農(nóng)戶聚居一地組成，為行政便利，把一兩個(gè)較大的自然村或幾個(gè)較小的自然村劃作一個(gè)管理單元，稱為行政村。行政村又被分為村民小組，村民小組與自然村有密切關(guān)系，但也不是完全對(duì)應(yīng)。一般北方平原地區(qū)村莊規(guī)模較大，南方丘陵地區(qū)村莊規(guī)模較小。

　　雖然城鎮(zhèn)以外的地區(qū)稱為鄉(xiāng)村，但是，海洋、高山、沙漠、森林、濕地等無人居住的地方不能算鄉(xiāng)村。可見，鄉(xiāng)村是人居環(huán)境的一種類型，前提是要有人居住。值得注意的是，鄉(xiāng)村與農(nóng)村的區(qū)別在改革開放后變得更加明顯。隨著農(nóng)村工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，一些傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)居民已經(jīng)不再以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)民的身份與是否從事農(nóng)業(yè)已經(jīng)沒有必然的關(guān)系，但其居住和生活方式仍舊達(dá)不到城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，用鄉(xiāng)村一詞，似乎更加符合實(shí)際。因此，從邏輯上講鄉(xiāng)村應(yīng)該包括農(nóng)村，但農(nóng)村還不是鄉(xiāng)村的全部含義。

　　2.鄉(xiāng)村規(guī)劃的范疇

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃，是與鄉(xiāng)村事務(wù)有關(guān)的各種規(guī)劃，可以有多種理解。例如，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村義務(wù)教育規(guī)劃等。有的有空間性質(zhì)，有的沒有。筆者主張將鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)分為鄉(xiāng)村地域范圍的各種規(guī)劃和作為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的鄉(xiāng)村規(guī)劃。因?yàn)樵诔鞘幸酝獾貐^(qū)可以有很多的規(guī)劃類型，而且不斷發(fā)生著變化。新中國(guó)成立初期，有五年計(jì)劃中的農(nóng)村內(nèi)容、公社規(guī)劃、新村規(guī)劃等。“三年不搞規(guī)劃”后停止。農(nóng)村改革開放后，政府組織編制了農(nóng)業(yè)區(qū)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃等。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時(shí)，又出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)規(guī)劃、縣域規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等。提出新農(nóng)村建設(shè)，有鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善規(guī)劃、田園綜合體規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，中央要求“多規(guī)合一”，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，在此框架內(nèi)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。

　　我們城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人員比較熟悉的鄉(xiāng)村規(guī)劃，社會(huì)上普遍認(rèn)為是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，然而此“建設(shè)”非彼“建設(shè)”，僅僅與房屋、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)，還不是新農(nóng)村建設(shè)所指的全面的建設(shè)。盡管我們強(qiáng)調(diào)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)與社會(huì)生活改善同步考慮，但是由于部門主義和學(xué)科偏見的影響，沒有“落地”內(nèi)容的規(guī)劃，通常不認(rèn)為是城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的規(guī)劃。從城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)角度看，也有不少發(fā)展變化。學(xué)科專業(yè)名稱為城市規(guī)劃，城市規(guī)劃下鄉(xiāng)，開展公社建設(shè)規(guī)劃、大寨式新村建設(shè)規(guī)劃。法律規(guī)定為城市規(guī)劃，建設(shè)部門規(guī)章和技術(shù)立法提出村鎮(zhèn)規(guī)劃，村鎮(zhèn)規(guī)劃分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃兩個(gè)階段，后上升為法規(guī)。法律規(guī)定從城市規(guī)劃修改為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，學(xué)科專業(yè)擴(kuò)展為城鄉(xiāng)規(guī)劃，涉及鄉(xiāng)村部分為鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃。

　　從國(guó)際視野看，規(guī)劃一開始主要是為城市服務(wù)的。由于城市化進(jìn)程引起鄉(xiāng)村地區(qū)的衰落，產(chǎn)生了鄉(xiāng)村保護(hù)和復(fù)興的運(yùn)動(dòng)，逐步形成鄉(xiāng)村規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃不是與城市規(guī)劃并列的新學(xué)科，而是城市規(guī)劃專業(yè)在鄉(xiāng)村地區(qū)的應(yīng)用。因此，討論城市規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)的適應(yīng)性，是規(guī)劃實(shí)踐與理論都不可回避的議題。城市問題與鄉(xiāng)村問題相互影響，城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興是同一件事情的兩個(gè)方面。更加重要的是，中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)，現(xiàn)代化的核心問題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的改造。從西方引入的城市規(guī)劃專業(yè)一開始并不是為農(nóng)村而設(shè)立，卻需要面對(duì)中國(guó)特殊的國(guó)情，處理城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，其艱難程度是可想而知的。與城市相比較，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、功能不全、建設(shè)分散，加上技術(shù)力量薄弱、管理能力不足，每個(gè)自然村和集鎮(zhèn)都單獨(dú)編制規(guī)劃很困難，也沒有必要。鄉(xiāng)村規(guī)劃涉及的內(nèi)容，更不能局限于鄉(xiāng)村人居環(huán)境的物質(zhì)改善，必須與鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)合起來考慮。城鄉(xiāng)規(guī)劃并不是規(guī)劃的全部，需要與其他規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)整合。只有將城鄉(xiāng)居民點(diǎn)變遷的規(guī)律作為專業(yè)研究的重點(diǎn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性才能得到真正的提高。

　　3.國(guó)土空間規(guī)劃中的鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容

　　國(guó)土空間規(guī)劃體系為整合相關(guān)規(guī)劃提供了頂層設(shè)計(jì)，作為政府管理職能的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理正在調(diào)整和重組，鄉(xiāng)村規(guī)劃不能獨(dú)善其身。但從專業(yè)角度看，并不是由哪個(gè)部門管的問題，而是規(guī)劃本來應(yīng)該怎么做的問題。在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)村地域范圍的規(guī)劃已經(jīng)規(guī)范化，分為縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，村莊規(guī)劃直接編制到詳細(xì)規(guī)劃的深度。需要注意的是，國(guó)土空間規(guī)劃的每個(gè)空間層次都應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)村的內(nèi)容，而不僅是鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)的規(guī)劃。

　　不同空間層次的鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容要有分工。全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要中，要有鄉(xiāng)村專項(xiàng)，落實(shí)鄉(xiāng)村振興總體戰(zhàn)略、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和重大政策。省域規(guī)劃中，要有永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保育、鄉(xiāng)土文化培育等內(nèi)容，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)開展全域整治，修復(fù)大地景觀風(fēng)貌。城市規(guī)劃中，要明確鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，安排基礎(chǔ)設(shè)施，延伸公共服務(wù)，提出激活鄉(xiāng)村活力的政策指引?？h規(guī)劃要確定縣域范圍鎮(zhèn)村體系布局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并方案，提出村莊分類標(biāo)準(zhǔn)和布點(diǎn)原則，劃定鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)區(qū)域，提出優(yōu)化空間布局的方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃要落實(shí)居民點(diǎn)布局，提出村莊分類編制規(guī)劃的要求、保留與遷并政策、人居環(huán)境整治方案、重要公建與設(shè)施。規(guī)劃成果納入縣級(jí)以上國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)統(tǒng)一實(shí)施管理。村莊規(guī)劃沒有必要逐個(gè)單獨(dú)編制，應(yīng)當(dāng)在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)下對(duì)居民點(diǎn)進(jìn)行分類，再確定單個(gè)村莊是否需要單獨(dú)編制規(guī)劃。村莊規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)、保護(hù)、復(fù)耕等多種不同的“套餐”，而不是用一個(gè)萬能的模式。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的主要區(qū)別是，前者需要處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展的多目標(biāo)問題，后者只是處理相對(duì)專門的土地管理問題。因此，國(guó)土空間規(guī)劃，既不是部門意義上的城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是部門意義上的土地利用規(guī)劃，而是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。鄉(xiāng)村規(guī)劃變革是時(shí)代的呼喚，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實(shí)鄉(xiāng)村治理方略、提高空間規(guī)劃科學(xué)性和實(shí)效性的具體舉措。國(guó)土空間規(guī)劃只是為具有空間性質(zhì)的各種政府規(guī)劃提供了一個(gè)政策框架，并不是鄉(xiāng)村規(guī)劃的全部?jī)?nèi)容。鄉(xiāng)村規(guī)劃包括不同主體在鄉(xiāng)村事務(wù)方面的規(guī)劃，因此仍舊需要不同規(guī)劃的合作。如果將國(guó)土空間規(guī)劃作為自然資源部的部門規(guī)劃，就如同誤以為城市規(guī)劃是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的部門規(guī)劃一樣，是不符合學(xué)科發(fā)展的原理和中央對(duì)于空間規(guī)劃的基本定位的。

　　四、上海拆遷律師總結(jié)

　　作為學(xué)術(shù)研究的小城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃，重點(diǎn)需要分析地表宜居環(huán)境中人類居民點(diǎn)體系的變遷規(guī)律，特別是中間規(guī)模層次的鎮(zhèn)和大量分散布局的村如何演化，規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)。前者是解釋功能，后者是規(guī)范功能。