001、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、本級(jí)人民政府對(duì)所屬工作部門的內(nèi)部監(jiān)督行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——李某剛訴北京市西城區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案 (2016)最高法行申 1820 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　(1)《行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)規(guī)定的 ) “法定職責(zé)”，系指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、 法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定，具有針對(duì)行政管理相對(duì)人申請(qǐng)直接進(jìn)行處理、直接解決行政管理相對(duì)人訴求的職責(zé)，一般不包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、本級(jí)人民政府對(duì)所屬工作部門的層級(jí)監(jiān)督、內(nèi)部管理職責(zé)。行政管理相對(duì)人申請(qǐng)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，一般應(yīng)當(dāng)向直接具有管轄職權(quán)，能夠直接解決其具體請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)提出。行政管理相對(duì)人對(duì)具有管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的處理不滿意，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府投 訴、舉報(bào)、反映，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府監(jiān)督、督促具有相應(yīng)管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府也有權(quán)依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和 地方各級(jí)人民政府組織法》及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)處理。但行政管理相對(duì)人對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府的處理不服，以上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府為被告，要求人民法院責(zé)令上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)的，一般不屬人民法院行政訴訟的監(jiān)督范疇。

　　(2)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第 一款第八項(xiàng)之規(guī)定，行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的起訴，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。因此，針對(duì)原告以上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府為被告而提起的不履行法 定職責(zé)違法之訴或者要求履行法定職責(zé)之訴，人民法院如無需實(shí)體審查即能得出被告明顯不具有訴請(qǐng)履行法定職責(zé)的，可以逕行裁定不予立案或者駁回起訴，而無須進(jìn)入實(shí)體審理后再 作出駁回其訴訟請(qǐng)求的實(shí)體判決，以保障各方權(quán)益，減輕司法成本，引導(dǎo)訴訟權(quán)利正確行使。
 

　　002、人民政府不履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)的行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——石某等訴江蘇省人民政府不履行法定職責(zé)及行政復(fù)議案 (2017)最高法行申 143 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)依照《行政訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行。根據(jù)《國(guó) 有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收與補(bǔ)償工作監(jiān)督，但上級(jí)人民政府該職權(quán)系基于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系而形成， 上級(jí)人民政府不改變或者不撤銷所屬各工作部門及下級(jí)人民政府決定、命令的，一般并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人可以通過直接起訴所屬工作部門或者下級(jí)人民政府作出的行政行為來維護(hù)合法權(quán)益。當(dāng)事人堅(jiān)持起訴人民政府不履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，不具有權(quán)利保 護(hù)的必要性和實(shí)效性，依法應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或者駁回起訴。
 

　　003、行政機(jī)關(guān)基于上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系而形成的內(nèi)部監(jiān)督管理行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——邵某華訴浙江省杭州市西湖區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案 (2017)最高法行申 1129 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　可訴的行政行為應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)直接設(shè)定行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)或者對(duì)相對(duì)人權(quán)利義 務(wù)直接產(chǎn)生影響的管理行為，并不包括行政機(jī)關(guān)基于上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系而形成的內(nèi)部監(jiān)督管理行為，亦即上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于組織法和上下級(jí)之間的管理與被管理關(guān)系而對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所 作的行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。行政管理相對(duì)人可以直接針對(duì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的對(duì)外發(fā)生法律效力的行為，以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的行政機(jī)關(guān)為被 告，提起行政訴訟。而上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法過錯(cuò)行為的調(diào)查及追責(zé)，既是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部管理行為，也是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部監(jiān)督行為。不論內(nèi)部 監(jiān)督行為的結(jié)果如何，都不對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。因此，針對(duì)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法過錯(cuò)行為，不論上一級(jí)行政機(jī)關(guān)是否立案調(diào)查，是否做出相應(yīng)決定，當(dāng)事人對(duì)相關(guān)決 定是否接受，均不屬于人民法院司法監(jiān)督范疇，也非行政訴訟受案范圍。
 

　　004、行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院執(zhí)行裁定作出的、未設(shè)定相對(duì)人新的權(quán)利義務(wù)的告知行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——蔡某鳳訴上海市黃浦區(qū)人民政府執(zhí)行通知及強(qiáng)拆行為案 (2017)最高法行申 190 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　(1)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第(六) 項(xiàng) （該文件已廢止，相關(guān)規(guī)定參見 2018 年 2 月 6 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第(十)項(xiàng)）規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為而提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院生效裁定作出的告知書，僅 是告知行政相對(duì)人法院生效裁定的主要內(nèi)容，沒有獨(dú)立的決定事項(xiàng)，未對(duì)相對(duì)人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，因此不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

　　(2)市縣人民政府根據(jù)人民法院準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行補(bǔ)償決定的裁定實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為，不屬 于可訴的行政行為，但原告主張超出行政裁定執(zhí)行范圍造成財(cái)產(chǎn)損失的除外。
 

　　005、行政機(jī)關(guān)作出的會(huì)議紀(jì)要不直接設(shè)定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、不直接對(duì)外發(fā)生法律效力的，通常不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——北京世紀(jì)佳聯(lián)教育技術(shù)發(fā)展有限公司訴山東省日照市人民政府行政案 (2016)最高 法行申 2711 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)用于記載和傳達(dá)有關(guān)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)的內(nèi)部公文，通常不對(duì) 行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。只有在其轉(zhuǎn)化為對(duì)外發(fā)生效力的行政行為時(shí)，才具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力。判斷會(huì)議紀(jì)要是否屬于行政訴訟的受案范圍，主要審查其是否對(duì)行政管 理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響，是否依法需要通過其他行政行為才能實(shí)現(xiàn)其效力。行政機(jī)關(guān)作出的會(huì)議紀(jì)要，不直接設(shè)定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、不直接對(duì)外發(fā)生法律效力的，通常不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
 

　　006、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督行為依職權(quán)外化，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成影響的，屬于行政復(fù)議受理 和行政訴訟受案范圍。

　　——申某忠訴河南省鄭州市人民政府不予受理行政復(fù)議決定 (2016)最高法行申 87 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　公民、法人或者其他組織可以向行政機(jī)關(guān)隸屬的人民政府或其上一級(jí)人民政府提出申訴、 控告，但與以直接救濟(jì)行政相對(duì)人權(quán)利為目的的復(fù)議和訴訟制度有所不同，申訴或控告可以成為啟動(dòng)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間內(nèi)部監(jiān)督的線索，不直接和必然啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序。是否啟動(dòng) 內(nèi)部監(jiān)督程序以及程序啟動(dòng)后如何處理，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理范疇，原則上不屬于行政復(fù)議受理范圍和行政訴訟受案范圍。只有在上級(jí)行政機(jī)關(guān)撤銷或者改變?cè)姓袨橐约白鞒鲂?的影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為時(shí)，這種內(nèi)部監(jiān)督行為才外化為可復(fù)議和訴訟的行政行為。
 

　　007、上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間作出的請(qǐng)示、批復(fù)等內(nèi)部行政行為，通常不產(chǎn)生外部法律效力，不 屬于行政訴訟受案范圍。

　　——王某宏訴宣城市人民政府房屋拆遷行政決定案 (2016)最高法行申 275 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示、批復(fù)等內(nèi)部行政行為，通常不會(huì)直接設(shè)定和影響當(dāng)事人的 權(quán)利義務(wù)，不屬于行政訴訟的受案范圍。當(dāng)事人可以依法直接起訴具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的發(fā)生法律效力且對(duì)其權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響的行政行為。
 

　　008、行政機(jī)構(gòu)撤并、內(nèi)部人員分流、人事檔案交接等事項(xiàng)，不屬于人民法院行政訴訟主管工 作的范圍。

　　——王某生訴山西省太原市杏花嶺區(qū)人民政府履行行政義務(wù)案 (2016)最高法行申 1744 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　(1)根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府 行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批。機(jī)構(gòu)的撤銷合并以及因此而作出的人員分流決定，不屬于行政訴 訟受案范圍。

　　(2)《干部檔案工作條例》第三十三條規(guī)定，干部工作調(diào)動(dòng)或職務(wù)變動(dòng)后應(yīng)及時(shí)將檔案轉(zhuǎn) 給新的主管部門?！稒C(jī)關(guān)檔案工作條例》第二十六條、第二十七條也規(guī)定，機(jī)關(guān)撤銷或合并時(shí)，必須將本機(jī)關(guān)包括人事檔案在內(nèi)的全部檔案進(jìn)行認(rèn)真整理、妥善保管，并根據(jù)不同的情形向 有關(guān)機(jī)關(guān)移交。因此，在機(jī)構(gòu)撤并的情況下，因未做好檔案移交工作導(dǎo)致檔案丟失的，當(dāng)事人可向新的負(fù)有接收人事檔案義務(wù)的機(jī)關(guān)主張相應(yīng)的權(quán)利。同時(shí)，也可以根據(jù)《干部檔案工 作條例》第三十七條的規(guī)定，要求同級(jí)黨委組織部門研究解決干部檔案工作中的問題。干部檔案的移交涉及行政機(jī)關(guān)之間的工作銜接，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　(3)《公務(wù)員法》第一百零六條的規(guī)定，公務(wù)員以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理 職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，適用公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定。而根據(jù)《公務(wù)員法》第十條的規(guī)定，包括退休在內(nèi)的公務(wù)員管理工作由公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)，地方人民政府 不具有辦理退休手續(xù)的法定職責(zé)。
 

　　009、歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍。

　　——唐某鑫訴江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民政府行政賠償案 (2017)最高法行申 5 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　根據(jù)法發(fā)(1992)38 號(hào)《最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)案件受理問題的通知》第三條規(guī)定，參照《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)〈關(guān)于城市私有出租房屋社會(huì)主義改造遺留問題的處理意見〉 的通知》，對(duì)社會(huì)主義改造等歷史遺留的落實(shí)政策性質(zhì)的房地產(chǎn)糾紛，不屬于人民法院主管工作的范圍，當(dāng)事人為此而提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法裁定不予立案或者駁回起訴。
 

　　010、行政相對(duì)人針對(duì)信訪答復(fù)意見提起的不履行職責(zé)等訴訟請(qǐng)求，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——翁某華訴江蘇省東臺(tái)市人民政府行政管理案 (2017)最高法行申 682 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　(1)行政機(jī)關(guān)所有不履行職責(zé)的行為，并非都必然屬于行政訴訟受案范圍，人民法院不可 能通過司法審查方式來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行所有其應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。由于行政權(quán)的復(fù)雜性以及行政職責(zé)來源的多樣性，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)行為是否應(yīng)予司法監(jiān)督和審查， 要結(jié)合行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的性質(zhì)以及相應(yīng)職責(zé)的不同來源予以綜合判斷，同時(shí)還要考慮當(dāng)事人申請(qǐng)履行職責(zé)所保護(hù)的權(quán)利，是否屬于行政訴訟法保護(hù)的權(quán)利范圍和權(quán)利種類。

　　(2)行政相對(duì)人基于信訪答復(fù)意見提起的不履行職責(zé)等訴訟，不宜納入行政訴訟受案范圍， 如人民法院對(duì)此類案件進(jìn)行審查，則必然涉及對(duì)信訪復(fù)核意見合法性的評(píng)價(jià)、信訪復(fù)核意見內(nèi)容的判斷以及對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)是否履行了信訪復(fù)核意見等內(nèi)容的實(shí)體審查，此實(shí)際上是將 信訪事項(xiàng)又重新導(dǎo)入司法訴訟程序，最終可能形成信訪和訴訟的惡性循環(huán)，因此人民法院原則上不宜將信訪事宜納入行政訴訟受案范圍。
 

　　011、行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的復(fù)查、復(fù)核意見等行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　——吉某琪訴蘇州市吳江區(qū)人民政府行政糾紛案 (2016)最高法行申 364 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　根據(jù)《最高人民法院關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng) 的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人 民法院是否受理的批復(fù)》[(2005)行立他字第 4 號(hào)]第二條，對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)根據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行 政訴訟的，人民法院不予受理。故當(dāng)事人不服前述信訪答復(fù)，起訴該信訪事項(xiàng)，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
 

　　012、行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為，一般 不屬于行政復(fù)議受理范圍和行政訴訟受案范圍。

　　——沈某華訴江蘇省公安廳行政撤銷及履行法定職責(zé)案 (2017)最高法行申 4409 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、 咨詢等過程性行為不服的，通常不能申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，除非該行為具有事實(shí)上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
 

　　013、行政機(jī)關(guān)自主或者依其他機(jī)關(guān)請(qǐng)求，就其職權(quán)范圍內(nèi)特定事項(xiàng)作出的具有獨(dú)立意思表示 的行政確認(rèn)行為，屬于可訴的行政行為；但是行政機(jī)關(guān)的行為僅系對(duì)已存在文件的摘錄或事實(shí)行為的客觀描述，未設(shè)定行政相對(duì)人新的權(quán)利義務(wù)的除外。

　　——黃某星訴江蘇省財(cái)政廳不予履行復(fù)議職責(zé)案 (2017)最高法行申 28 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　國(guó)有資產(chǎn)管理局根據(jù)人民檢察院要求，將企業(yè)資產(chǎn)性質(zhì)界定為國(guó)有資產(chǎn)，屬于依其自身意志，行使行政職權(quán)作出的產(chǎn)權(quán)界定行為，該行為已經(jīng)對(duì)行政管理相對(duì)人設(shè)定了行政法上的 權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法屬于可訴的行政行為。
 

　　014、行政機(jī)關(guān)簽訂的招商引資協(xié)議，可以認(rèn)為屬于行政協(xié)議。

　　——香港斯托爾實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司訴泰州市海陵區(qū)人民政府等招商引資協(xié)議案 (2017) 最高法行再 99 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　(1)行政協(xié)議一般包括以下要素：一是協(xié)議有一方當(dāng)事人必須是行政主體；二是該行政主 體行使的是行政職權(quán)；三是協(xié)議目的是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)；四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于行政管理的復(fù)雜性以及雙方當(dāng)事人協(xié)議約 定內(nèi)容的多樣性，判斷一項(xiàng)協(xié)議是屬于行政協(xié)議還是民事協(xié)議，不能僅看其名稱，也不能僅依據(jù)其中的少數(shù)或者個(gè)別條文來判定，而應(yīng)結(jié)合以上要素和協(xié)議的主要內(nèi)容綜合判斷。

　　(2)民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，一般僅具有法理分工和管轄指引功能。審理行政協(xié)議案件既要適用行政法律規(guī)范，也要適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。區(qū)分民事協(xié)議與行政協(xié)議、民事訴訟與行政訴訟，更多應(yīng)考慮審判的便利 性、糾紛解決的有效性、裁判結(jié)果的權(quán)威性以及上下級(jí)法院間的一致性，也應(yīng)考慮何種訴訟更有利于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和公共利益的維護(hù)。

　　(3)《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》(法〔2004〕96 號(hào))第三條規(guī)定：“人民法院審查行政行為的合法性時(shí)，原則上實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定。”《行政訴訟法》是我國(guó)行政訴訟程序的基本法，根據(jù)上述適用法律規(guī) 范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《行政訴訟法》修改后的條款，除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往的，原則上對(duì)有關(guān)受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)的 規(guī)定，人民法院均應(yīng)當(dāng)適用新的規(guī)定進(jìn)行裁判。由于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一 7 項(xiàng)是有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，屬于人民法院行使裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)，依法即具有溯及力。
 

　　015、行政協(xié)議訴訟的受案范圍，不限于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的四種情形。

　　——蔣某玉訴重慶高新區(qū)管委會(huì)與重慶高區(qū)征地服務(wù)中心行政協(xié)議糾紛案 (2017)最高 法行再 49 號(hào)

　　【裁判觀點(diǎn)】

　　(1)行政協(xié)議訴訟的受案范圍不應(yīng)僅限于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的 四種情形，而應(yīng)包括所有的行政協(xié)議爭(zhēng)議。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)過程中與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的協(xié)議。就爭(zhēng)議類型而言，除《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)所列舉的四種行政協(xié)議爭(zhēng)議外，還包括協(xié)議訂立時(shí)的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、 終止行政協(xié)議，請(qǐng)求繼續(xù)履行行政協(xié)議、采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施、承擔(dān)賠償和補(bǔ)償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。將行政協(xié)議訴訟的受案范圍僅理解為《行 政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行行政訴訟法、合同法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，也可能會(huì)出現(xiàn)以下問題：一是如將相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議納入民事訴訟， 既造成了同一性質(zhì)的協(xié)議爭(zhēng)議由行政民事分別受理并審理的混亂局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的風(fēng)險(xiǎn)，不利于徹底化解行政協(xié)議糾紛；二是如相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議不納入行 政訴訟的受案范圍，又因其行政性民事訴訟不予受理，極易造成行政訴訟和民事訴訟均不受理的尷尬局面，亦有悖于現(xiàn)代行政訴訟為公民、法人或者其他組織提供無漏洞、有效的司法保護(hù)的主要宗旨；三是將相關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議排除出行政訴訟的受案范圍，意味著有關(guān)行政協(xié)議爭(zhēng)議游離行政法制軌道，既不能及時(shí)有效地依法解決相關(guān)行政爭(zhēng)議，也不利于監(jiān)督行政機(jī) 關(guān)依法行使職權(quán)。

　　(2)確定行政訴訟被告應(yīng)當(dāng)考慮的因素。確定行政訴訟被告時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮以下四個(gè)要素：一是在程序上，受公民、法人或其他組織起訴，且由人民法院通知應(yīng)訴的機(jī)關(guān)或組織；二是在實(shí)體上，行使國(guó)家行政管理職權(quán)職責(zé) 并作出行政行為(作為或者不作為)，且該行為被公民、法人或其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益 的機(jī)關(guān)或者組織；三是在組織上，屬于能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的機(jī)關(guān)或組織，亦即行政主體；四是在方便性上，即使不屬于行政主體，為便利當(dāng)事人訴權(quán)的行使，通過法律、法規(guī)或者規(guī) 章授權(quán)亦可將非行政主體的組織在行政訴訟中作為被告。   上海虹口律師事務(wù)所

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